统计管理体制和统计机构

 

　　

　　一、统计管理体制的内涵和分类

　　统计管理体制又称统计体制，是指国家组织管理政府统计工作的体系和制度。统计管理体制是国家对政府统计组织与管理结构中各层次、各部分之间隶属关系、职责范围、管理方式等一系列问题的制度化和法律化的规定。它决定着一个国家统计资源的投入方式、统计活动的产出质量以及统计工作的总体效益，从根本上决定着国家统计工作建设和发展的水平。

　　世界各国的统计管理体制因国情不同差异很大。按中央政府各部门之间的统计功能分工进行分类，统计管理体制可分为集中型、分散型、集中与分散相结合三种类型。集中型统计管理体制，是指中央一级的统计工作基本上都集中在国家的统计机构进行，其他各主管部门一般不负责统计工作，国家的统计机构对全国统计工作实行集中统一的领导。集中型的优点是：可以最大限度地避免重复调查，节约调查经费，减轻统计调查对象的负担；独立于各主管部门的统计机构负责统计工作，较易做到客观、公正，能有效地避免主管部门的行政干扰；易于建立统一的统计指标体系和统计标准体系。集中型的缺点是：容易忽视其他方面对统计信息的需要，不利于调动全社会办统计的积极性；需要维持一个相当庞大的政府综合统计系统，人员众多，统计调查成本高。分散型统计管理体制，是指中央一级的统计工作分散在各主管部门进行，各主管部门为实施管理所需的统计资料基本上由其所属的统计机构提供。分散型的优点是：有利于各部门针对自身业务特点和管理需要，使统计工作与业务主管工作紧密结合，满足社会对统计信息的特定需要，减轻工作量。分散型的缺点是：数出多门，口径不一，需要着力协调。

　　如果按中央政府与地方政府的统计关系进行分类，统计管理体制可分为：高度集中、垂直领导型，统一领导、分级管理型，彼此独立、相互协作型等。在实际工作中，还有不少介于上述各种类型之间的统计管理体制。

　　二、我国统计管理体制的发展过程

　　我国的统计管理体制随着社会经济条件的变化经历了四个发展阶段。建国初期，政务院财政经济委员会设有统计处，后改为统计总处。统计工作分散在各个解放区、各大行政区进行，统计体制从横向上看是分散型的。

　　1952年，随着经济建设和文化建设大规模、有计划地开展，成立了国家统计局。1953年1月8日，中央人民政府政务院发布了《关于充实统计机构加强统计工作的决定》，规定“国家统计局为国家统计工作的领导机关，所有财政、经济、文化、教育、卫生及社会情况等基本统计工作，均由国家统计局负责领导”。这一时期，我国统计工作开始按照集中统一的原则组织和建立，确立了“统一领导、分级管理”的统计管理体制。

　　1958—1976年，这一时期我国统计工作和统计管理体制经历了曲折的发展。1958年全国出现大跃进局面，浮夸风蔓延，统计工作受到严重冲击；1962年4月4日，针对当时统计工作存在的严重分散情况，党中央、国务院作出了《关于加强统计工作的决定》（即“四四决定”），提出实行“一垂三统”的统计管理体制，即国家统计系统在统计业务上实行垂直领导，在编制、干部、经费上实施统一管理。这一体制由于受“文化大革命”冲击未能贯彻执行。十年“文化大革命”使我国统计工作遭受到最严重的破坏，期间绝大多数统计机构被撤销，大批统计人员被解散，统计工作几乎中断。

　　1978年以后，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，统计工作重获生机，进入大发展时期。1978年3月，国务院批准恢复成立国家统计局。此后，国务院分别于1979年10月和1984年1月发布了《关于加强统计工作充实统计机构的决定》、《关于加强统计工作的决定》，明确了“统一领导、分级负责”的统计管理体制。1983年12月颁布和1996年修订的《中华人民共和国统计法》进一步将这一统计管理体制法律化。

　　三、我国现行统计管理体制

　　《中华人民共和国统计法》第四条规定：“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制”。

　　根据《中华人民共和国统计法》有关条款的规定，统一领导、分级负责是指：全国的统计工作在国家统计局统一组织领导和协调下进行；各级人民政府、各部门、企业事业组织的统计机构和统计人员，按照国家统计局制定的统一的方法制度、统一的统计标准、统一的统计资料管理制度以及法律规定的职责、权限进行本行政区域或本部门、本单位的统计工作。统一领导与分级负责是相互联系、相辅相成的。在集中统一领导的前提下实行分级负责；在分级负责的基础上加强集中统一领导。这就要求，在实践中既要明确各级统计机构的职责权限，完成各自的统计任务，又要注意统一领导下的协调一致。

　　我国实行“统一领导、分级负责”的统计管理体制，并在《中华人民共和国统计法》中加以确认，是我国几十年统计工作的实践总结。实行统一领导是由统计本身的科学性、统一性特点所决定的。统计部门要对大量的社会经济现象进行调查，把成千上万个单位的经济活动情况全面地收集、汇总起来，必须有统一的计划和步骤，统一的制度和方法。如果各部门、各地方、各单位的核算，彼此不同，各搞一套，就不能综合出有科学价值的统计资料。为了从体制上、组织上、制度上防止虚报、瞒报、仿造、篡改、拒报、迟报等违法违纪行为的发生，防止地方个别领导对统计工作的非法干预和对统计部门职权的侵犯，保障全国统计数字的准确性、及时性，保障统计机构和统计人员独立地行使统计调查权、报告权和监督权，国家需要对统计工作实行统一领导。实行分级负责则是由我国国情决定的。首先，我国“分级管理、多层决策”的政府管理制度，要求统计工作不仅要满足党中央和国务院进行决策和宏观管理的需要，还要满足各级党政领导的需要。各级都需要统计工作，并需要加强对统计工作的领导和管理。其次，开展统计工作需要大量经费和其他工作条件，在当前财政体制下，国家还不可能全部包下来，需要各级财政支持，必须多渠道筹集经费。第三，各地经济发展不平衡，对统计信息的需求不完全相同，统计工作的条件也不一样，不可能都由国家统一安排。因此，统计工作集中统一必须与分级负责相结合，实行分级负责的管理。在集中统一领导的前提下，充分发挥各地方的积极性、主动性和创造性。

　　根据《中华人民共和国统计法》的规定，我国现行统计管理体制的主要内容，可归纳为三个方面：

　　一是机构编制管理方面。政府统计系统在机构编制管理上以双重管理为主。国家统计局是国务院直属机构，负责组织领导和协调全国统计和国民经济核算工作。国家统计局派出的调查队是国家统计局派出机构，由国家统计局垂直管理。县级以上地方各级人民政府统计机构和乡镇统计员，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作，完成上级政府统计机构和当地政府布置的统计调查任务。地方各级政府统计局的正、副局长由同级地方党委和政府管理，上级政府统计局协助管理。部门统计机构负责组织实施国家统计调查项目和部门统计调查项目，依法向政府统计机构报送基本统计资料。部门统计系统的机构编制和干部由部门自行管理。

　　二是业务管理方面。我国政府统计系统在业务上实行高度统一的管理。统计业务以上级统计机构领导为主，实行统一的统计标准。国家统计局派出的调查队在统计业务上由国家统计局垂直领导；国务院和地方政府各部门的统计机构或统计负责人，在统计业务上受国家统计局或同级地方人民政府统计机构的指导。

　　三是经费管理方面。政府统计系统的经费由中央财政和地方财政共同负担。县以上各级人民政府统计机构的统计事业费、国家统计事业编制的经费、国家统计局及其派出的调查队的各项经费，由中央财政拨付，国家统计局统一管理。地方各级人民政府统计机构的行政经费由地方财政拨付，基本建设投资由地方政府安排。部门统计系统的各项经费由部门自行安排管理。

　　四、统计机构

　　统计机构是指从事统计调查、统计数据加工整理、统计分析预测、统计信息咨询和统计协调管理等活动的组织。

　　建立健全统计机构，是做好统计工作，充分发挥统计的信息、咨询、监督作用的关键所在。从世界各国的情况看，统计机构可以根据其设立主体的不同，划分为两类：一类是国家统计机构（又称官方统计机构），是由国家设立的，包括从中央到地方各级政府及其部门设立的统计机构。一般说来，还应该包括国家权利机关和审查、检察机关所设立的统计机构，有些国家在议会设立的统计委员会即属于这一类。另一类是民间统计机构，与国家统计机构相对（又称非官方统计机构，与官方统计机构相对），是由民间组织或个人设立的统计机构，包括各种调查公司（中心、事务所）和从事统计调查的信息咨询公司（中心）、行业协会以及其他一些社团组织等。在发达的市场经济国家，民间统计机构很多，已经成为与国家统计机构并存的一支重要统计力量。特别是从事市场调查的民间统计机构有很大的发展，创造了可观的经济效益，很大程度上满足了社会上多种多样的统计信息需求。近几年，我国的民间统计机构也如雨后春笋般的发展起来，为社会各界提供统计信息咨询服务，弥补了国家统计的不足，成为国家统计机构的重要补充。

　　我国《中华人民共和国统计法》规定设立的统计机构有三种，即政府综合统计机构、部门统计机构和企业事业组织统计机构。

　　政府综合统计机构是指国务院设立的政府统计职能部门和地方各级人民政府独立设置的统计职能机构，包括国务院设立的国家统计局和县以上地方各级人民政府设立的统计局、统计委员会或统计处、统计科、统计股等。《中华人民共和国统计法》特别规定，县以上地方各级人民政府设立独立的统计机构。所谓“独立的统计机构”的主要标志是：在人民政府的组织系统中，政府综合统计机构是单设的职能机构；政府综合统计机构独立行使统计工作职权，独立履行统计工作职责，独立完成统计工作任务；在国家法律法规和政策规定的范围内，政府综合统计机构独立支配、使用和管理人财物。统计法规定，乡镇人民政府应当设置专职或兼职的统计员。实际上，有些统计任务较多的乡镇也设置了统计机构。

　　部门统计机构是指国务院和地方各级人民政府各业务主管部门，根据国家和部门统计任务的需要而专门设置的统计职能机构。不设统计机构的部门在有关机构中设置统计人员，并指定统计负责人。部门统计负责人是指代表本部门履行统计法规定职责的主要负责人。统计法规定，各部门应当设置统计机构，配备统计人员，以完成统计任务，为部门或行业管理服务。由于部门统计是一项行政职能，部门统计机构一般应该作为行政职能机构单独设置，或者设在部门内设的某个行政职能机构中，但不宜作为事业单位设置。

　　企业事业组织统计机构是指各企业事业组织根据国家、部门、地方、企业事业组织的统计任务的需要而专门设置的统计职能机构。大中型企业事业组织管理要求高，统计任务重，应当设置统计机构。统计任务比较少的小型企业事业组织，可以不单设统计机构，但为了保证统计任务的完成，应当在计划、生产、财务等有关的职能机构中设置统计人员，并指定统计负责人（是指代表本单位履行统计法规定职责的主要负责人，统计负责人一般应当由具备相当统计专业技术职务条件的人员担任）。

　　五、统计机构的职责

　　《中华人民共和国统计法》和《中华人民共和国统计法实施细则》分别对政府综合统计机构、部门统计机构、企业事业统计机构的职责作了明确规定。

　　(一)国家统计局主要职责

　　1.根据有关法律、行政法规和国家有关政策和计划，制定统计工作规章，制订统计工作现代化规划和国家统计调查计划，组织领导和协调全国统计工作，监督检查统计法规和统计制度的实施。

　　2.健全国民经济核算制度和统计指标体系，制定全国统一的基本统计报表制度；制定或

　　者与有关部门共同制定国家统计标准，审定部门统计标准。

　　3.在国务院领导下，会同有关部门组织重大的国情国力普查，组织、协调全国社会经济抽样调查。

　　4.根据国家制定政策、计划和进行管理的需要，搜集、整理、提供全国性的基本统计资料，对国民经济和社会发展情况进行统计分析、统计预测和统计监督。

　　5.审查国务院各部门编制的统计调查计划和统计调查方案，管理国务院各部门制发的统计调查表。

　　6.检查、审定、管理、公布、出版全国性的基本统计资料，定期发布全国国民经济和社会发展情况的统计公报。

　　7.统一领导和管理国家统计局派出的调查队。

　　8.组织指导全国统计科学研究、统计教育、统计干部培训和统计书刊出版工作。

　　9.开展统计工作和统计科学的国际交流。

　　(二)县级以上地方各级人民政府统计机构的主要职责

　　1.完成国家统计调查任务，执行国家统计标准，执行全国统一的基本统计报表制度。

　　2.制订本行政区域内的统计工作现代化规划、统计调查计划和统计调查方案，统一领导和协调本行政区域内包括中央和地方单位的统计工作，监督检查统计法规和统计制度的实施。

　　3.根据本行政区域内制定计划和进行管理的需要，搜集、整理、提供基本统计资料，对本行政区域内国民经济和社会发展情况进行统计分析、统计预测和统计监督。

　　4.审查本行政区域内各部门的统计调查计划和统计调查方案，管理本行政区域内各部门制发的统计调查表。

　　5.按照国家有关规定，检查、审定、管理、公布、出版本行政区域内的基本统计资料。省、自治区、直辖市人民政府统计机构定期发布本行政区域内国民经济和社会发展情况的统计公报；自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府统计机构按照本级人民政府的决定，发布本行政区域内国民经济和社会发展情况的统计公报。

　　6.组织指导本行政区域内各部门、各单位加强统计基础工作建设，加强统计教育、统计干部培训和统计科学研究工作；对本行政区域内人民政府统计机构干部和乡、镇统计员进行考核和奖励。

　　(三)乡、镇政府综合统计主要职责

　　1.完成国家统计调查和地方统计调查任务，执行国家统计标准，执行全国统一的基本统计报表制度，执行统计法规和统计制度，监督检查统计法规和统计制度的实施。

　　2.按照国家有关规定，搜集、整理、分析、提供和管理本乡、镇的基本统计资料。

　　3.组织指导本乡、镇各有关单位、人员加强农村统计基础工作建设，健全本乡、镇的统计台账制度和统计档案制度，组织乡、镇以下的统计业务工作。

　　(四)县级以上各级人民政府部门统计机构的主要职责

　　1.组织指导、综合协调本部门各职能机构（包括生产、供销、基建、劳动人事、财务会计等机构）的统计工作，共同完成国家统计调查、部门统计调查和地方统计调查任务，执行统计法规和统计制度，监督检查统计法规和统计制度的实施。

　　2.制订本部门的统计工作现代化规划、统计调查计划和统计调查方案，组织指导本部门及其管辖系统内企业事业组织的统计工作，加强统计队伍和统计基础工作建设。

　　3.按照国家有关规定，向上级领导机关和本级人民政府统计机构报送和提供本部门的基本统计资料，会同计划和其他有关职能机构对本部门执行政策、计划和经营管理效益的情况，进行统计分析、统计预测和统计监督。

　　4.管理本部门制发的统计调查表和基本统计资料。

　　5.会同本部门的人事教育机构，组织指导本部门的统计教育和统计干部培训；对本部门统计人员进行考核和奖励；加强本部门统计科学研究工作。

　　(五)企业事业组织统计机构的主要职责

　　1.组织指导、综合协调本单位各职能机构和下属机构的统计工作，共同完成国家统计调查、部门统计调查和地方统计调查任务，制订、实施本单位的统计工作计划和统计制度，执行统计法规和统计制度，监督检查统计法规和统计制度的实施。

　　2.按照国家有关规定，向主管部门和所在地人民政府统计机构或者乡、镇统计员报送和提供统计资料，对本单位计划的执行情况和经营管理的效益，进行统计分析和统计监督。

　　3.管理本单位的统计调查表和基本统计资料。

4.会同本单位有关职能机构完善计量、检测制度，建立健全原始记录、统计台账和核算制度。